Domare i tingsrätter och hovrätter är ofta yngre personer i domarkarriären. De saknar rutin och erfarenhet. Följden blir att allmänhetens förtroende för domstolarna och rättskipningen riskerar att skadas. Därför måste vi övergå till ett system med enbart ordinarie domare i rättssalarna. Det skriver Högsta domstolens ordförande, justitierådet Torkel Gregow. Han är kritisk till hur domstolarna fungerar i dag och presenterar ett förslag i tio punkter på nödvändiga förändringar. Bland annat vill han ha bort de politiskt tillsatta nämndemännen.

Av grundläggande betydelse är vad som bör krävas av ett väl fungerande domstolsväsende. I första hand bör fordras att domstolarna, inom ramen för tillämpliga lagar och andra författningar, opartiskt avgör sina mål på ett godtagbart sätt och inom rimlig tid och att verksamheten även i övrigt bedrivs på ett sådant sätt att allmänheten får förtroende för domstolarna. Detta kräver att vissa förutsättningar föreligger. En viktig fråga härvid är domstolarnas oberoende och självständighet. Även domstolarnas roll i fråga om grundlagsskyddet är av intresse i sammanhanget.

Det bör understrykas att man i dessa frågor måste resonera principiellt och inte bör godta påståenden om att det i alla fall fungerar bra i praktiken (vilket det för övrigt inte alltid gör).

Här skall beröras några frågor som enligt min mening visar på brister i vårt rättsväsende. Framställningen tar främst sikte på de allmänna domstolarna.

1. I regeringsformen (RF) har domstolarna och deras verksamhet fått en ganska undanskymd plats. Domstolarna behandlas mot slutet tillsammans med förvaltningsmyndigheterna (11 kapitlet, se även 1 kapitlet 9 §) och tycks sidoställas med dessa.

Domstolarnas speciella ställning jämfört med myndigheter, bland annat med hänsyn till självständighet och oberoende, bör komma till tydligare uttryck och få en mera framträdande plats i grundlagen.

2. I RF finns det bestämmelser om skydd för vissa för den enskilde viktiga fri- och rättigheter. Av bestämmelserna följer bland annat att föreskrifter av visst innehåll inte får meddelas eller får meddelas endast genom lag. Meddelade föreskrifter kan även i annat avseende tänkas stå i strid med bestämmelser i RF. För att man skall kunna tala om ett egentligt grundlagsskydd måste det finnas en verklig kontroll därav. Så är inte fallet om kontrollen utövas av de organ som själva tilllämpar reglerna det vill säga riksdagen och regeringen.

En egentlig kontroll kan knappast utövas på annat sätt än genom domstol. I många länder har man en särskild konstitutionsdomstol (författningsdomstol). Den domstolskontroll som finns hos oss är föreskriven i 11 kapitlet 14 § RF. Där anges att, om domstol (eller annat offentligt organ) finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, föreskriften inte får tillämpas samt att, om riksdagen eller regeringen har beslutat föreskriften, tilllämpning skall underlåtas endast om felet är uppenbart. Kravet på att felet skall vara uppenbart medför i praktiken att det är mycket svårt för en domstol att åsidosätta en lagbestämmelse eller regeringsföreskrift, även om det finns vissa skäl för att den är oförenlig med en överordnad bestämmelse.

Lagförslag skall i princip granskas av Lagrådet innan de godkänns av riksdagen, varvid en av punkterna för granskningen är hur förslaget förhåller sig till grundlagarna (8 kapitlet 18 § RF). Riksdagen (och regeringen) är dock inte tvingad att följa Lagrådets förslag. Även det skydd som ligger i lagrådsgranskningen är alltså klent.

Frågan om en vidgad lagprövningsrätt - bestående i att uppenbarhetskravet avskaffas - har tidigare diskuterats ingående utan att det lett till något. Nyligen har Demokratiutredningen lagt fram ett principförslag om avskaffande av kravet på uppenbarhet, vilket måste betraktas som ett steg framåt. Det är beklagligt om frågan uppfattas som ett slags maktkamp mellan domstolar och riksdagen med flera. Det ligger i allas intressen att domstolarna kan skydda enskildas rättigheter, och domarna eftersträvar inte någon politisk makt.

3. Dömande uppgifter är så viktiga att de i princip bör i alla instanser handhas av ordinarie domare. Men i Sverige ombesörjs dömande funktioner i såväl tingsrätter som hovrätter i ganska stor utsträckning av yngre personer i domarkarriären, även om detta troligen har minskat på senare tid. Dessa är som regel mycket duktiga men saknar dock längre erfarenhet och rutin. Frågan rör också allmänhetens förtroende för domstolarna och rättskipningen.

Det är inte så lätt att ändra denna ordning, i vart fall inte på kort tid. Det är också att märka att vi har ett förhållandevis stort antal domare i Sverige. På sikt är det dock önskvärt att övergå till i princip enbart ordinarie domare. Det är därvid nödvändigt att på något sätt minska måltillströmningen.

4. Domstolarna och även Högsta domstolen (och Regeringsrätten) står under tillsyn av riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). Dessa har till och med rätt att närvara vid en domstols överläggningar. Denna ordning som torde vara unik för Sverige (och Finland) innebär bland annat att riksdagen och regeringen indirekt genom sina förtroendemän har tillsyn över domstolarna. Att JO och JK inte brukar ingå i prövning av den sakliga bedömningen av mål och ärenden rubbar inte principen.

Enligt min mening är denna ordning inte acceptabel; detta gäller i synnerhet de högsta instanserna. Det förtjänar nämnas att innehavaren av den danska motsvarigheten till vårt JO-ämbete för någon tid sedan förklarade för mig att det var fullständigt uteslutet att domstolarna i Danmark skulle stå under en sådan tillsyn.

Till det i sig säregna med denna tillsyn kommer att JO och JK uppträder som åklagare i vissa brottsmål vid domstol och att JK också för statens talan i vissa tvistemål. I dessa mål har JO respektive JK att såsom part foga sig inte bara i domstolarnas bedömning utan också i dessas handläggning av målen. Det är knappast rimligt att någon skall vara både åklagare och kontrollant, låt vara att kontrollen inte torde utövas i de mål vari JO respektive JK är part.

Man kan alltså konstatera att domstolarna i Sverige inte har den självständighet och det oberoende som tillkommer domstolarna i andra jämförbara länder.

5. Administrationen av domstolarna utomlands åvilar ofta varje domstol för sig eller justitiedepartementet; på vissa håll tycks den högsta instansen ha viss administrativ funktion.

Hos oss har vi i stället, sedan början av 1970-talet, en särskilt förvaltningsmyndighet för ändamålet, Domstolsverket (DV). Så länge DV ägnar sig år rena serviceuppgifter och annat understöd åt domstolarna finns väl inte något att säga om detta. Men på senare tid har DV börjat driva en mera aktiv politik och lägga sig i domstolarnas verksamhet.

DV, vars ledning torde ha nära förbindelser med justitiedepartementet, agerar numera på ett sätt som får anses inkräkta på domstolarnas självständighet och oberoende. Detta måste med kraft motarbetas.

6. Frågor om avskedande av ordinarie domare (frånsett justitieråd och regeringsråd) prövas av Statens ansvarsnämd, det vill säga en förvaltningsmyndighet. Att nämnden delvis består av domare ändrar inte detta förhållande. Den består också av en facklig företrädare och av ledamöter som utsetts av de politiska partierna. Nämndens beslut kan överprövas i Arbetsdomstolen respektive i tingsrätt med möjlighet att överklaga till Arbetsdomstolen. Frågan betraktas som en arbetsrättslig tvist.

Frågan om avskedande av domare bör rimligen prövas av allmän domstol. Då det gäller avskedande på grund av brott medför den nuvarande ordningen dessutom problem, eftersom ett avskedande kan inverka på påföljden.

7. Nämndemän väljs av kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige. Valet sker i praktiken på politisk grund och nämndemän är i princip politiskt aktiva personer. Nämndemän finns inte bara i tingsrätterna utan också i hovrätterna.

Nämndemän har sedan 70-talet individuell rösträtt; tidigare utgjorde de i princip ett kollektiv i rösthänseende. De deltar inte endast i prövning av bevisfrågor utan också i bedömning av rättsfrågor.

Sättet för val av nämndemän och den individuella rösträtten är enligt min mening inte acceptabla förhållanden i ett modernt domstolsväsende. Detsamma gäller att det i hovrätterna tjänstgör nämndemän vilka ju har att överpröva andra nämndemäns och yrkesdomares avgöranden.

8. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet avger förslag till regeringen i fråga om domartjänster som tillsätts efter ansökan. Nämnden består, förutom av representanter för olika domstolskategorier, av fackliga företrädare och därvid inte enbart företrädare för domarnas fackförbund. Enligt min mening bör i nämnden av principiella skäl inte ingå fackliga företrädare.

9. En enskild part som överklagar till HD måste, för att få målet upptaget till prövning, erhålla prövningstillstånd (frånsett vissa särskilda fall som det bortses från här). Sådant tillstånd meddelas i princip endast då målet har prejudikatintresse.

När riksåklagaren (RÅ), JK eller JO överklagar till HD (i brottsmål), krävs det emellertid inte prövningstillstånd. Det har förutsatts att RÅ, JK eller JO själv gör motsvarande prövning innan han eller hon bestämmer sig för att överklaga vilket väl också i princip sker.

Av principiella skäl bör dock även RÅ, JK och JO vara underkastade tillståndsprövning.

10. I svensk rättstillämpning tillmäts uttalanden i lagförarbeten en stor betydelse. Domstolar frångår inte gärna vad som sagts där. Lagförarbeten får i praktiken nästan karaktär av författningstext.

Ett sådant synsätt främjar en enhetlig rättstillämpning. Det har emellertid också nackdelar. Det är ofta först i konkreta tvister som det finns bäst möjligheter att pröva olika frågor. Att domstolarna blir uppbundna i detalj vid tillämpning av lagbestämmelser motverkar också deras självständighet.

Vi är nog tämligen ensamma om denna syn på lagförarbetenas betydelse. Den kvalitet på förarbeten som finns till äldre central lagstiftning förekommer för övrigt numera sällan.

För egen del har jag inte en sådan slavisk syn på förarbetena. Jag anser att man bör behandla förarbetsuttalanden för vad de är, nämligen förklaringar till den lagtext som föreslås och som kan vara till ledning för tolkningen men som inte på något sätt är bindande.

Torkel Gregow
DN Debatt 26/3 2000

Copyright